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Chile en la zona FAO 87

PESCA ILEGAL Y RECURSOS MIGRATORIOS: ANÁLISIS DE LA LEY DE PESCA DE CHILE

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Wednesday, September 28, 2022, 07:00 (GMT + 9)

La Ley de Pesca de Chile fue sancionada por Ley 18.892 del 23 de diciembre de 1989 y sus modificaciones; el Decreto reglamentario 430 del 28 de septiembre de 1991 y, en atención a las facultades conferidas por la Constitución Política del Estado, y en las Leyes Nº 19.079 y Nº 19.080, ambas de 1991, el Presidente de Chile decretó el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº 18.892 y, sus modificaciones, como Ley General de Pesca y Acuicultura.

Se trata de una Ley muy elaborada, que ha sido varias veces actualizada con sucesivas leyes. No obstante, hay algunas cuestiones relativas a la administración del recurso que entendemos podrían ser mejoradas, en especial en lo relativo a su distribución de los recursos, el cuidado de los recursos migratorios y la PESCA ILEGAL. 

En el Título I, Artículo 1º la Ley deja de manifiesto el interés de Chile de dar sostenibilidad a la explotación cuando dice: «las disposiciones de esta Ley quedará sometida la preservación de los recursos hidrobiológicos» y, la vocación cuidar sus recursos no solo en el mar territorial y la ZEE, sino también «en las áreas adyacentes a esta última sobre las que exista o pueda llegar a existir jurisdicción nacional de acuerdo con las leyes y tratados internacionales» (Ley 20.256, modifica artículo 1°; Ley 20.437, modifica artículo 1°). Tal vez, hubiera sido interesante una mayor precisión respecto a los derechos soberanos de Chile sobre los recursos migratorios originarios de la ZEE, ya que como hemos visto las normas internacionales no han abordado con profundidad este tema. No obstante ello, es interesante destacar que esta ley reserva claramente la soberanía de Chile en la ZEE (Artículo 1º A y B) y ello debería impedir toda administración en esta zona por parte de las Organizaciones Regionales de Ordenamiento Pesquero (OROP) y, en el Artículo 1º C incisos a), b) y c) refiere específicamente a la conservación del “ecosistema” dejando implícito la preservación integral de ZEE y alta mar y, especialmente en el inciso b i) en que refiere a la aplicación del “principio precautorio” que, en atención al poco o ningún control de las capturas por parte de los Estados de pabellón en alta mar, es necesario aplicar todas las medidas necesarias y posibles para reducir la PESCA ILEGAL. Práctica que debería tipificarse de esta manera por el solo hecho de hacerse sin acuerdos con los Estados ribereños y sin control de los Estados de pabellón.       

Del mismo modo, en el inciso f) refiere la ley a «considerar el impacto de la pesca en las especies asociadas o dependientes y la preservación del medio ambiente acuático»; especies que, si bien podrían ser aquellas que forman parte de la ZEE, adquieren especial dimensión cuando se tratan de especies de alta mar, que resultan centrales en los procesos migratorios desde la ZEE a alta mar y viceversa.

Por otra parte, en el inciso h) refiere a «fiscalizar el efectivo cumplimiento de las medidas de conservación y administración» y ello es muy importante para reducir la PESCA ILEGAL en la ZEE a través de las fuerzas navales de control y los sistemas satelitales que la ley prevé. 

En el artículo 2º la Ley define el significado de las palabras claves y aunque podría parecer una cuestión menor, es una importante base para unificar un lenguaje que nos permita llevar adelante algunas ideas comunes en Latinoamérica y El Caribe. Nos parece que sería interesante agregar una precisa definición sobre los recursos migratorios, altamente migratorios, transzonales y qué se entiende por PESCA ILEGAL. 

En el artículo 3º inciso b) del Título II, Párrafo 1º de la Ley, se establece la «Prohibición de captura temporal o permanente de especies protegidas por convenios internacionales de los cuales Chile es parte»; ello, es una determinación significativa respecto a la preservación de las especies, en tanto y en cuanto, cuando se trate de especies en alta mar los Estados ribereños puedan garantizar la sostenibilidad de esos recursos y su integridad con los de la ZEE para asegurar la sostenibilidad del ecosistema, nuevos ingresos, el desarrollo y la alimentación de los pueblos. Respecto al punto 1 de este indica: «Mantener o llevar la pesquería hacia el rendimiento máximo sostenible considerando las características biológicas de los recursos explotados» y ello es destacable, ya que las políticas deberían diseñarse en forma específica por especie y a la vez en forma integral y conjunta como refiere del preámbulo de la CONVEMAR cuando se trata de especies originarias de la ZEE que migran a la alta mar o en las asociadas que intervienen en la ecología trófica de las especies migratorias. Por supuesto que, como indica el punto c) establecer el «porcentaje de desembarque de especies como fauna acompañante…» es muy importante, ya que se requiere no solo de profundos avances técnicos en el desarrollo de artes de pesca selectivas, sino también, que en ninguno de los casos las especies se descarten previo o posterior al desembarque y, se dé una utilidad alimentaria a todas las especies capturadas. Los Estados de Latinoamérica y El Caribe no están en condiciones de descartar alimentos proteicos, por los que navegan miles de millas los Estados de pabellón que pescan a distancia. 

En el Artículo 4º la Ley promueve establecer en detalle una serie de prohibiciones fundadas o medidas de administración (Ley 18.892, Art.3º; Ley 19.079, Art.1º, Nº 17; Ley 20.657) tales como la determinación de tamaños o pesos mínimos de extracción por especie; la fijación de las dimensiones y características de las artes y los aparejos de pesca; mecanismos para minimizar la captura de fauna acompañante o la captura incidental, propendiendo a que la pesca sea más selectiva; etc.; prácticas que una vez analizadas y establecidas por los expertos, deberían considerarse PESCA ILEGAL en el caso de violarse.

Por su parte el Artículo 5º prohíbe «las actividades pesqueras extractivas con artes, aparejos y otros implementos de pesca, que afecten el fondo marino, en el mar territorial dentro de una franja de una milla marina» (Ley 18.892, Art. 4º; Ley 19.079, Art.1º, 18 y 19) y ello también alcanza a las bahías y a las capturas de calamar que, en estas áreas, debe ser extraído mediante poteras (Ley 21.134) y asimismo, en «virtud del principio precautorio, tratándose de montes submarinos, no se permitirá la pesca de fondo a menos que se demuestre que la actividad no genera efectos adversos sobre los ecosistemas marinos vulnerables presentes en el área» (Ley 20.657, agrega inciso final). Otra práctica prohibida por el Artículo 5º bis es «la mutilación de las aletas de cualquier especie de tiburón» (acción denominada aleteo o finning) a bordo de las embarcaciones de pesca o su transbordo antes de su desembarque (Ley 20.525, agrega artículo 5° bis). 

En los Artículos 6° A, B y C, se establece que en las aguas marítimas de jurisdicción nacional se prohíbe la realización de actividades de pesca de fondo con artes, aparejos o implementos de pesca que afecten al ecosistema marino vulnerable en un área determinada y las embarcaciones que estuvieran autorizadas deben llevar en forma permanente observadores científicos. Esta cuestión está siendo debatida en el mundo, aunque hay dificultades técnicas por resolver y opiniones divergentes.  

En el Artículo 7º A y B del Párrafo 1º bis (Ley 20.625, incorpora Párrafo 1º Bis, del Descarte de Especies Hidrobiológicas) se fija la necesidad de establecer planes de reducción de los descartes, tanto de las especies objetivos como acompañantes y la prohibición de descartes, salvo que se cumplan determinadas condiciones, entre otras, «e) Que la especie objetivo y su fauna acompañante se encuentren sometidas al plan de reducción a que se refiere el artículo anterior», siendo obligatoria la devolución al mar, bajo determinadas condiciones, según indica el Artículo 7º C «de mamíferos marinos, reptiles, pingüinos y otras aves marinas». La resolución de la cuestión descarte es un tema que debiera resolverse a la brevedad, ya que los informes indican que este alcanza porcentuales del orden del 30% y, ello es inadmisible, ante las necesidades de proteínas por parte de los pueblos de Latinoamérica y El Caribe y, del mismo modo, cuantificar los descartes que se realizan en alta mar, ya que no hay datos estadísticos confiables por falta de control, una de las razones centrales para una intervención mayor, por parte de los Estados ribereños.

Respecto a las cuestiones de conservación y administración de los recursos, vinculados a Tratados o Acuerdos Internacionales, en el Artículo 7° G del párrafo 2 E (Ley 20.657, incorpora nuevo Párrafo 2º) se establecen algunas consignas: «Tratándose de pesquerías transzonales y altamente migratorias que se encuentren dentro de la ZEE y en la alta mar adyacente a ésta, reguladas por un Tratado internacional del cual Chile sea parte, se deberán seguir las siguientes reglas para concurrir a adoptar las medidas de conservación o administración a ser acordadas en el marco de dicho Tratado: a) En aquellos casos en que, de conformidad con el tratado internacional, se contemple la aplicación de medidas de conservación o administración adoptadas dentro de la ZEE, se requerirá el expreso consentimiento del Estado de Chile (...) b) Si la medida de conservación a adoptar se refiere a la cuota global de captura se deberá, además de lo establecido en la letra anterior, considerar lo siguiente: i) Si la medida intenta abarcar tanto la ZEE como la alta mar adyacente, se deberá instar por ajustarla dentro de los rangos establecidos por el Comité Científico Técnico Nacional; ii) El Comité Científico Técnico Nacional, para emitir su pronunciamiento sobre dicha medida de conservación deberá tener en consideración el informe del Comité Científico del Tratado u Organización Internacional que se trate; iii) Si la cuota global ha sido adoptada en forma previa en la ZEE, de conformidad con la regulación nacional, ésta podrá modificarse en caso de que se adopte con posterioridad una cuota global distinta de conformidad con las reglas del Tratado». En principio es muy destacable que Chile haya establecido ciertas reglas básicas a la hora firmar Acuerdos o Tratados, aunque tenemos nuestras reservas respecto a establecer acuerdos donde el Estado ribereño deba ceder recursos de la ZEE, partiendo de la base, que estos son de dominio y jurisdicción de esos Estados, mientras que los de alta mar pueden tratarse de recursos originarios de la ZEE y, si no lo fueran, de acceso por parte de todos los Estados, inclusive los ribereños. Es probable que en Acuerdos para administrar integralmente la ZEE y la alta mar puedan revisarse las cuotas otorgadas en la ZEE; sin embargo, en cualquier caso, a nuestro entender, no deberían afectarse las ya otorgadas a las empresas. 

No creemos que en los Acuerdos -salvo que biológicamente puedan exigirse al determinarse las Cuotas Máximas Sostenibles o el Rendimiento Máximo Sostenible en el conjunto del ecosistema (ZEE y alta mar)- se deban modificar los volúmenes ya acordados a las empresas en la ZEE (iii), pudiendo dar lugar, además, a acciones por derechos adquiridos, ya que es necesario entender que el otorgamiento de autorizaciones o cuotas por un determinado tiempo, implica inversiones, entre otras cosas, que debieran ser tenidas en cuenta. No obstante, podrían abrirse negociaciones de modo que la sustentabilidad de las empresas no se modifique con la modificación de las cuotas o buscando fórmulas compensatorias, por ejemplo, incorporando a estas, nuevos volúmenes de pesca en alta mar.

Debería precisarse qué alcance tiene para el Comité Científico Técnico Nacional “tener en consideración” el informe del Comité Científico del Tratado u Organización Internacional que se trate; por cuanto podría colocar a aquel en una situación de subordinación técnica a este último; situación que en ningún caso -a nuestro entender- debería darse de modo que pueda afectarse la soberanía política, económica, laboral y alimentado del país, debilitando la posición establecida en la CONVEMAR, respecto a que los recursos en la ZEE son de dominio y jurisdicción de los Estados ribereños.

En el Artículo 7 H se establece que «los Planes de Acción Internacional adoptados por Organizaciones Internacionales de los cuales Chile sea parte, podrán adoptarse mediante decreto del Ministerio» no obstante, que aquellos derivados del Acuerdo de Nueva York promueven la adhesión a las OROP, lo cual sería contradictorio con lo establecido en el Artículo 1º A y B de esta Ley, donde Chile se reserva la soberanía en la ZEE y en el “C” incisos a), b) y c) refiere específicamente a la conservación del “ecosistema” dejando implícitamente la preservación integral de ZEE y alta mar. Por otra parte, en el inciso h) refiere a “fiscalizar el efectivo cumplimiento de las medidas de conservación y administración”. 

Respecto a ello, en el Artículo 8º del Párrafo 3º (Ley 19.079, Art. 1º, Nº 20 bis) para las pesquerías que tengan acceso cerrado, así como las pesquerías declaradas en régimen de recuperación y desarrollo incipiente, debe establecerse un plan de manejo, donde las medidas de conservación conforme al inciso i) deben adoptarse de conformidad a lo establecido en esta ley y, en el artículo 14º indica que, tanto en el mar territorial como en la ZEE, los recursos deben explotarse solo con embarcaciones matriculadas en Chile.  

En el artículo 34º A del Párrafo 2º la Ley avanza sobre las pesquerías altamente migratorias y transzonales, según los tratados internacionales ratificados por Chile e indica que «para desarrollar actividades pesqueras extractivas en el área de alta mar aledaña a la ZEE sobre dichas especies, se deberá cumplir con los siguientes requisitos» entre ellos: «a) Contar con autorización para ejercer actividades en áreas de alta mar, o aledañas a la ZEE; b) La nave con la cual se ejerzan dichas actividades extractivas debe estar matriculada en Chile (…) d) Cumplir con las normas de conservación, manejo y cumplimiento, establecidas de conformidad a esta ley, así como con las normas de conservación, manejo y cumplimiento que hayan sido adoptadas por tratados internacionales de los cuales Chile es parte, y que sean aplicables (Ley 20.657, incorpora Artículo 34 A)». Si bien no se precisan los detalles de los Acuerdos internacionales que Chile tiene en vigencia en esta materia, en este artículo Chile se reserva el derecho preferente de administrar o acordar la administración de la explotación de los recursos en alta mar aledaños a su ZEE. Es posible que se debiera profundizar, sobre el dominio de los recursos migratorios originarios de su ZEE y, muy especialmente tener en cuenta, que mientras que las embarcaciones nacionales que pescan en alta mar deben abonar derechos de diversa naturaleza (administración, captura, exportación, importación, etc.) muchos de los buques de los Estados de pabellón que pescan a distancia lo hacen subsidiados y libres de aranceles ingreso a sus países de origen.      

En el artículo 40º “E” del párrafo 4º, la Ley establece sanciones al titular, arrendatario o mero tenedor de una licencia transable de pesca o permiso extraordinario de pesca al armador pesquero industrial o artesanal que contravenga la medida de prohibición establecida de conformidad con la letra a) del inciso segundo del artículo 6° A, en los casos que se establece un Régimen de Ecosistemas Marinos Vulnerables (Ley 20.657, incorpora Artículo 40 E) y, ello es interesante de tener en cuenta, porque podría tipificarse de esta manera a ecosistemas en los que no está su control y conservación integrada; es decir, controlada y acordada la pesca en alta mar en armonía con los controles que los Estados ribereños realizan en la ZEE.  

Descarga de jibia (calamar gigante - dosidicus gigas). Foto: Sernapesca

En el Artículo 43º Chile promueve la pesca en alta mar por parte de embarcaciones nacionales y ello es una muy interesante política destinada a hacerse de los recursos migratorios originarios de su ZEE; la captura nuevos recursos y también para facilitar los acuerdos bilaterales con los Estados de bandera que pescan en alta mar. Dice al respecto que «Los titulares de autorizaciones de pesca y permisos pagarán anualmente una patente única pesquera de beneficio fiscal, por cada embarcación que efectúe actividades pesqueras extractivas (Ley 

19.080, Art. 1º, letra b; inciso Modificado por la Ley 19.849)» pero, las embarcaciones pesqueras chilenas, cuya tripulación esté formada al menos en un 85% por nacionales y que realicen faenas pesqueras extractivas exclusivamente en la alta mar o en el mar presencial, estarán exentas del pago de patente única pesquera. Nosotros en este punto avanzaríamos con quitarle a estas embarcaciones todos los impuestos (incluso a los combustibles) y el pago de todo derecho (incluso los aduaneros), de modo que los buques de los Estados ribereños puedan competir en igual condición que los buques subsidiados de los Estados de pabellón. 

En el Artículo 63º del Título V se establece la obligación a los armadores de informar sus capturas y desembarques, estableciendo en sus distintos incisos en forma precisa las reglas y, en «toda captura, desembarque, abastecimiento y comercialización de recursos hidrobiológicos, a que se refieren los incisos anteriores, deberá tener origen legal, entendiendo por tal, aquellos capturados o adquiridos, procesados o comercializados cumpliendo con la normativa pesquera nacional y los tratados internacionales vigentes en Chile. El procedimiento, condiciones y requisitos de la acreditación del origen legal de los recursos hidrobiológicos, serán establecidos mediante resolución del Servicio» (Ley 20.657, sustituye Artículo 63; 359; Ley 21.132; Ley 20.837), dejando claro en este artículo que no está autorizada la PESCA ILEGAL en sus distintas etapas y, por cierto, esta se configura, a nuestro entender, con el solo hecho de no ser controlada por los Estados de pabellón ni acordada con los Estados ribereños, cuando se tratan de capturas en alta mar. 

Respecto a los descartes de especies, el Artículo 63º ter regula la obligación de informarlos en los términos establecidos en los artículos anteriores, sometido a las disposiciones del Párrafo 1º bis del Título II de esta ley» (Ley 20.625, intercala artículo 63 ter), aunque, en ocasiones, de no existir observador confiable a bordo, son las propias reglas las que motivan al descarte al mar de las especies no comerciales o no objetivo, para evitar sanciones en el momento de informar las capturas o desembarcarlas. En este sentido se debiera trabajar más en la imposición de redes más selectivas para reducir al mínimo las capturas no deseadas (tallas chicas, no maduras, etc.); utilizar todas las especies, aún la no comerciales, a las que se le asignen valores compensados para destinarlas a la alimentación social; establecer áreas y épocas de pesca; analizar la incidencia que esas capturas tienen en ecosistema, etc. En cualquier caso, buscar acuerdos bilaterales entre los Estados para conocer los descartes en alta mar que inciden sobre las especies asociadas y sobre la disponibilidad de las especies migratorias originarias de las ZEE.

Buque potero chino navegando por el estrecho de Magallanes desde el Atlantico hacia el Pacifico (Foto: Armada Chile)

En cuanto a los desembarques y transbordos, el Artículo 63º quáter indica: «solo se podrán desembarcar recursos hidrobiológicos en los puntos o puertos de desembarque que el Servicio autorice mediante resolución fundada, la que podrá designarlos por pesquerías o grupos de pesquerías (Ley 21.132, agrega frase)» lo que en principio descarta los trasbordos en el mar y ello, es una determinación muy importante para evitar el “blanqueo” y reducir la comercialización de la PESCA ILEGAL”; además de agregar, una serie de condiciones para controlar los desembarques (horarios, medios, etc.), donde su incumplimiento daría lugar a infracciones que se prevén en el artículo 113º D de esta ley (Ley 20.657, incorpora Artículo 63º quáter; Ley 20.837, reemplaza la expresión 113º B por 113º D) y, los Artículos 63º Ter y Quáter se complementan con el Artículo 64º estableciéndose también condiciones para los titulares de Plantas de procesamiento y de quienes realizan actividades de elaboración o comercialización de las especies, para asegurar el seguimiento de las capturas en los procesos posteriores de transformación, transporte y comercialización de estas y sus productos derivados (Ley 18.892, Art.40, inciso 1; Ley 19.079, Art.1º, Nº 51; Ley 21.132, reemplaza inciso). Efectivamente los autores de la Ley y sus modificaciones han interpretado debidamente que, para contribuir a evitar el tratamiento de la PESCA ILEGAL hay que establecer y garantizar un sistema de trazabilidad que asegure el origen, las especies y, el volumen, desde la captura hasta la etapa final de la comercialización. Nosotros agregamos que, conocidas las capturas; los desembarcos; los procesos sufridos a bordo o en su industrialización en tierra; los rendimientos de los procesamientos industriales de las distintas especies y, el eventual glaseado (agua); el agregado de otros componentes vegetales u otros (harinas, rebozadores, aceites, quesos, etc.); un sistema de control integrado y confiable debería permitir precisar el volumen total por especie capturado, procesado, almacenado y comercializado. Por cierto, esto contribuiría a “blanquear” no solo las operaciones desde el punto de vista biológico, sino también fiscal. Y ello es una de las razones, por la que se persiste con la PESCA ILEGAL.         

Respecto al origen de los productos pesqueros, el Artículo 65º establece que los armadores, transportistas, elaboradores, comercializadores y distribuidores deberán portar junto a las materias primas y productos pesqueros, los documentos que acrediten su origen legal (Ley 20.657, sustituye Artículo 65; Ley 21.132) y ello, puede ser una forma de dificultar la utilización y comercio de la PESCA ILEGAL, pero debe asegurarse que los procesos y controles indicados precedentemente se cumplan en forma efectiva, porque muchas veces “los papeles” no reflejan los verdaderos procesos.

Asimismo, la Ley establece reglas relativas a la identificación de naves y embarcaciones, según su categoría pesquera y respecto a las unidades de pesquería (Ley 18.892, Art.40; Ley 19.079, Art.3º, Nº 51; Ley 21.132, agrega inciso final) y sobre la obligatoriedad de contar a cargo del armador con un sistema de posicionamiento automático actual y activo en el mar, que registre imágenes para evitar descartes, etc. (Artículo 64º A de la Ley 18.892 modificado por la Ley 19.521 D.O. 23/10/97 y Artículo 64º B, I y J de la Ley 18.892) cuya información emanada será pública (Artículo 64º D) en aquellas naves que desarrollan actividades extractivas en aguas de jurisdicción nacional (Art. 64 B modificado por el Artículo 6º de la Ley 19.849) y aquellas matriculadas en Chile que operen en aguas no jurisdiccionales; los armadores de naves que, estando o no matriculadas en Chile, realicen pesca de investigación dentro o fuera de las aguas jurisdiccionales; los armadores de buques fábricas que operen en aguas jurisdiccionales o en la alta mar. Asimismo, esta obligación será aplicada a los armadores de naves pesqueras o buques fábricas de pabellón extranjero que sean autorizados a recalar en los puertos de la República. 

Avion de la  Armada Chile controlando la navegacion de buques chinos (Foto: Armada Chile)

El Artículo 64º J nos indica que la destrucción, sustracción o revelación de las imágenes será sancionada con las penas señaladas en los artículos 242º o 247º del Código Penal, según corresponda y, la información que genere el dispositivo, certificada por el Servicio Nacional de Pesca, podrá tener el carácter de instrumento público y constituirá una presunción para acreditar infracciones a la normativa pesquera y, ello nos demuestra, la importancia que la Autoridad de Aplicación le ha dado a este instrumento y que, según el Artículo 64º D su destrucción maliciosa, inutilización o alteración del sistema de posicionamiento automático o la información contenida en él, será sancionada con la pena de presidio menor en sus grados mínimos a medio (Ley 21.132, sustituye inciso primero), sirviendo la información certificada del sistema de «instrumento público y constituirá plena prueba para acreditar la operación en faenas de pesca de una nave en un área determinada. Por su parte, «la operación de una nave con resultados de captura sin mantener en funcionamiento el sistema, constituirá una presunción fundada de las infracciones establecidas en las letras c) y e) del artículo 110 de esta Ley y, en su caso, para imputarle lo capturado a su cuota individual o a la del área correspondiente, según sea el caso (…) De no producirse la regularización del sistema dentro de las seis horas siguientes a su detección, la nave deberá suspender sus faenas y retornar a puerto habilitado. Sin perjuicio de ello y mientras la falla no sea reparada, la nave afectada deberá informar su posición cada dos horas, juntamente con el total de la captura obtenida al momento de detectarse la falla y su actualización cada vez que deba informar su posición…» (Ley 20.583, intercala inciso 5ºquinto nuevo, pasando el actual a ser sexto) …”.

Es interesante ampliar algunos comentarios sobre estos artículos de la Ley y la utilización de los sistemas de detección a los que ya nos hemos referido. Todos los buques pesqueros o relacionados con la actividad deben estar provistos de estos elementos y, controlados y certificado su uso, por parte de los Estados ribereños en las ZEE y de los Estados de pabellón en alta mar, salvo cuando acuerdos bilaterales puedan establecer un control único o unificado. Pero, hemos visto que estos sistemas pueden ser modificados, desactivados, etc. motivo por el cual los controles deben ser presenciales y ello puede resultar relativamente posible en las ZEE de los Estados ribereños; pero, como dijimos, los Estados de pabellón, en su gran mayoría, no realizan los controles de la pesca a distancia en alta mar en los buques de sus nacionales. Ello ocurre especialmente en el Pacifico Sur y en el Atlántico Sur, contrario a las obligaciones establecidas en la CONVEMAR, además de recibir subsidios a la pesca a distancia que, por ello y al no recibir control deben considerarse ilegales. Por otra parte, los sistemas en funcionamiento en los buques en la ZEE pueden servir para detectarlos por parte de los buques de los Estados pabellón y evitarlos al realizar PESCA ILEGAL. Por ello, que los sistemas de identificación no alcanzan, si no los tienen todos los buques y si no están activos y, aun así, como son factibles de ser modificados, se requiere un control presencial y, todo parecería indicar, que un Estado de pabellón no destinará naves de control a miles de kilómetros y, en tal caso ¿quién habría de asumir el costo? Además, ¿cómo verificar con certeza que no se usan artes de pesca prohibidas (Artículo 64º G), se utiliza trabajo esclavo, etc. si no hay control de los buques mientras realizan sus operaciones? 

Buque de la Armada de Chile escoltando poteros chinos en navegacion (Foto: Armada Chile)

De tal manera, Acuerdos de control con los Estados ribereños, cercanos a las operaciones, serían más económicos, seguros y de acción más rápida.

Respecto a la pesca en alta mar de ciudadanos chilenos en buques extranjeros, el Artículo 66º bis establece que los chilenos con matrícula o título inscrito en Chile que participe en actividades de pesca deben comunicar previo a su embarque a la Dirección General del Territorio Marítimo y Marina Mercante y, si bien no se entiende el efecto práctico de esta medida ya que de salir la embarcación de puertos de Chile todos los tripulantes deben comunicar el embarque y si operan en alta mar, salvo con Acuerdo, Chile no tendría jurisdicción. Si el objeto es que este tripulante colabore en la identificación en alta mar de las especies migratorias originarias de la ZEE, tal vez debería indicarse la forma. 

El Artículo 103º del Título VIII (Ley 20.625, agrega Título VIII) refiere a los Observadores Científicos y hace una descripción detallada de sus funciones, indicando que tienen como «únicas funciones, las de recopilar, registrar y dar cuenta de los datos e información biológico-pesquera de las operaciones de pesca industrial y artesanal, puntos de desembarque o procesamiento de recursos pesqueros»; pero, «su labor no será de fiscalización». Contarán «con un dispositivo de localización de emergencia personal que accionarán exclusivamente en caso de peligro de su integridad física. La llamada de auxilio deberá ser respondida por la autoridad marítima, quien deberá contactarse con el capitán de la nave o embarcación…». Ello da cuenta de lo difícil que es prestar cabalmente esta función a bordo y los riesgos que conlleva, aun especificando que no se realizan tareas de fiscalización. Cuestión esta última que es muy difícil que pueda no cumplirla, porque realizando su labor de científico no puede dejar de observar acciones de descarte, pesca de especies no autorizadas o de tallas chicas, utilización de redes prohibidas, etc. y, tratándose de delitos contra el medio ambiente y la sostenibilidad de los recursos está obligado a denunciarlos a sus superiores e, incluso, se desprenderán de sus propios informes científicos y/o técnicos. Por otra parte, según el artículo 105º «la información proveniente de los datos recopilados por los observadores científicos será pública en los términos de la ley 20.285 y, más allá de que los buques y armadores estén codificados para no identificarse, la información puede requerirla cualquier institución de investigación, académica u organización no gubernamental…» y, aún sin solicitarla, el puerto suele ser un pueblo chico y, toda la gente vinculada a las actividades pesqueras está informado de los resultados de cada marea. Nosotros somos partidarios, por el contrario, de investir al observador de las funciones de fiscalizador, de modo que ejerza en forma directa el poder de policía, con el que se le facilitará el ejercicio de la investigación a la par de ejercer el control de la actividad, asegurando una vigilancia permanente a bordo.        

La Ley en su artículo 106º prevé una suerte de privatización de la administración de los observadores, pudiendo encomendarle la función a Instituciones, que suponemos universitarias o afines, aunque, teniendo los Estados sus Institutos de Investigación oficiales la información debería obtenerse en forma directa, más aún cuando se maneja información sensible, tanto referida a la explotación del recurso como la relativa a cuestiones económicas y del trabajo.

Potero chino pescando fuera de la ZEE (Foto: Armada Chile)

La Ley en su Título IX, párrafo 1º Artículo 107º «prohíbe capturar, extraer, poseer, propagar, tener, almacenar, transformar, transportar y comercializar recursos hidrobiológicos con infracción de las normas de la presente ley y sus reglamentos o de las medidas de administración pesquera adoptadas por la autoridad» (Ley 18.892, Artículo 63º; Artículo 76º; Artículo 79º letra a) a b), inciso 1º (Modificado por Ley 19.079 Artículo 1º Nº 111, 117, 118 y, Ley 19.521; Ley 20.657, modifica inciso primero; Ley 21.132, modifica inciso primero; Ley 18.892 Artículo 3º letras c) y d), Artículo 48º letra c; Ley 20.657, sustituye la letra f); Ley 18.892 Artículo 3º letra g), h), i), j), k), l), m); Ley 20.657, sustituye la letra g), h), i), j), k), l), m); Ley 19.079, Art.1º, Nº 119; Ley 20.657, reemplaza expresión y agrega frase final y sustituye palabra “elaborar” por “tener, almacenar, transformar”; Ley 20.657, intercala letra b) nueva, pasando la actual letra b) a ser c)) prácticas que en su gran mayoría podrían tipificarse de PESCA ILEGAL y coloca una serie de sanciones que indica pormenorizadamente en la legislación siguiente: Artículo 108º, Ley 18.892, Artículo 77º, inciso 1º a), b) y c); Ley 19.079, Artículo 1º, Nº 112, Nº 114 inc. e), 548; Ley 20.657, modifica inciso primero; sustituye letra e; incorpora Artículo 108º A; reemplaza al Artículo 109º; Ley 21.132, intercala artículo 108º B y, de las infracciones, según se trate serán responsables (Ley 20.657, reemplaza al Artículo 109º): el armador pesquero; el capitán; conductor o patrón de la nave o el empresario de transporte (Artículo 166º del Código de Comercio; Ley 21.132 que sustituye la letra B) con la cual se cometa la infracción; el titular del vehículo inscrito en el registro de vehículos motorizados o en el registro de naves que lleva la autoridad marítima; y, en las cuestiones de transformación, almacenamiento o comercio responde la persona natural o jurídica que ejerce la actividad (Artículo 7° del Código de Comercio); a falta de esta, quien incurra en la infracción. En la posesión y tenencia responderá el poseedor o mero tenedor. 

Por estas infracciones puede caberle al infractor una amonestación por única vez, suspensión o caducidad del título del capitán o patrón; multa; cancelación de registros; suspensión de licencias; clausura de establecimientos; comiso de especies o de los productos derivados de estas; comiso de las artes, aparejos de pesca, equipos y elementos de buceo, con que se hubiere cometido la infracción y, los medios de transporte. Estas sanciones se graduarán según el detalle que consignan la Leyes 19.892 y modificatorias. 

Las sanciones serán aplicables sin perjuicio de la persecución penal que corresponda por estas conductas… (119º bis).

La Ley en su Artículo 115º prohíbe «las faenas de pesca extractiva en aguas interiores, mar territorial o ZEE por naves o embarcaciones que enarbolen pabellón extranjero, salvo que estén especialmente autorizadas para realizar pesca de investigación» y sanciona a estos con multas, comisos de las capturas, artes y aparejos y, especifica que «en caso de reincidencia, la multa se duplicará» (Ley 19.080, Art.1º, letra c.; Ley 20.657, reemplaza oración) y «la nave deberá ser apresada y conducida a puerto chileno, donde quedará retenida a disposición del tribunal competente, el que podrá decretar que se prohíba el zarpe de la nave desde el puerto o lugar en que se encuentre, mientras no se constituya una garantía suficiente para responder al monto de la sanción correspondiente» y, en este punto, entendemos, que establecer solo una multa a un buque extranjero que pesque ilegalmente en aguas interiores, en el mar territorial o la ZEE, parece una sanción menor, a no ser que la multa que se aplique supere el valor de la embarcación y al de las materias primas incautadas. Esto último parece una salida frente imposición de la CONVEMAR (artículo 73º 2 y 3). que impide la aplicación de sanciones penales y el decomiso de los buques. Se debería tener en cuenta, que no se trata solo de una extracción ilegal de recursos de los Estados ribereños, sino una violación de soberanía y de la seguridad de los Estados, razón por la cual muchos Estados Parte o no de la CONVEMAR están aplicando sanciones penales a los infractores o están evaluando hacerlo.

El Artículo 115º bis «prohíbe a los nacionales chilenos embarcarse, a sabiendas, en naves de pesca sin nacionalidad, que no enarbolen pabellón, o en aquellas que se encuentren incluidas en listados que realizan pesca ilegal, elaborados por organizaciones competentes y avaladas por los Estados Parte, o en virtud de tratados de los cuales Chile es parte, salvo en casos de fuerza mayor debidamente justificada…» (Ley 19.880; Ley 20.509, introduce Artículo 115 bis); por otra parte, por el Párrafo 4º (Ley 20.509, agrega párrafo 4°) Artículo 134º y 134º B se penaliza a «las personas naturales chilenas que, a sabiendas, realicen o participen en actividades de pesca a bordo de naves de pabellón extranjero, en contravención a las Medidas de Conservación adoptadas por la Comisión para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos…» y, a «las personas naturales y jurídicas chilenas que sean propietarias, poseedoras, meras tenedoras o armadoras, totales o parciales, de naves pesqueras de pabellón extranjero y que, con su conocimiento, realicen o participen en las actividades de pesca a que se refiere el inciso primero del artículo 134º A…”. Todo ello resulta interesante para desalentar a los nacionales que participen en actividades relativas a la PESCA ILEGAL.  

El Artículo 122º del Párrafo 2º. (Ley 19.079, Artículo 1º, Nº 127) establece que: «La fiscalización del cumplimiento de las disposiciones de la presente ley, sus reglamentos y medidas de administración pesquera adoptadas por la autoridad, será ejercida por funcionarios del Servicio y personal de la Armada y de Carabineros, según corresponda…» (Ley 19.079, Art.1º, Nº 128; Ley 20.657, modifica inciso primero) y «en el ejercicio de la función fiscalizadora de la actividad pesquera y de acuicultura, los funcionarios del Servicio y el personal de la Armada tendrán la calidad de Ministros de Fe» (Ley 19.713, Art. 20, Nº 4, letra a; 641 Ley 20.657, modifica inciso 2do.), es decir, el Estado de Chile respalda las funciones complejas y de alto riesgo de los funcionarios y, en los incisos a) les da amplias facultades para su fiscalización que van desde inspeccionar y registrar; tomar muestras; descerrajar establecimientos; requerir y examinar documentación; colocar sellos o precintos; colocar rótulos o elementos identificatorios; llevar registros; exigir el uso de los sistemas de posicionamiento; destruir y decomisar sin orden judicial; disponer puntos de embarque y desembarque; requerir información a órganos de la administración del Estado; ordenar a los capitanes o patrones de naves o embarcaciones pesqueras la recalada obligatoria en el puerto más cercano de la operación de la nave, en el cual pueda descargar su captura, con el objeto de inspeccionar la nave, las artes y aparejos y la captura a bordo; solicitar el auxilio de la fuerza pública para apresar las naves y llevarlas a puerto; controlar la inocuidad y calidad de los productos; designar certificadores; hacer informes técnicos de rendimiento productivo y otros; habilitar y controlar; utilizar toda clase de medios tecnológicos, etc. todo ello en el marco de la Ley 18.892 (modificado por las Leyes 21.132, modifica letra a); Ley 19.713, Art. 20, Nº 4 letra b); Ley 20.583, intercala expresión “y de acuicultura”; Ley 21.132, modifica letra f); Ley 20.657, agrega letra s); Ley 20.657, agrega letra t); Ley 21.132, agrega letras u), v), w) y x); Ley 20.583, reemplaza oraciones; Ley 20.434, incorpora artículo 122 bis) y conforme el Artículo 123º «En el ejercicio de su función fiscalizadora, el Servicio tendrá la facultad de hacerse parte en los procesos…» (Ley 19.079, Art.1º, Nº 129 Modificado por ley 19.806 D.O. 31/05/02); Párrafo 3º, Artículo 133º. Es decir, el Estado de Chile ha envestido a sus funcionarios de la potestad y las herramientas necesarias para contribuir a erradicar la PESCA ILEGAL, solo le faltaría precisar la estrategia para recuperar en alta mar los recursos migratorios originarios de su ZEE.

En los Artículos 135º y 136º del Título X se establece que el que capturare o extrajere recursos hidrobiológicos utilizando elementos explosivos, tóxicos u otros o introdujese agentes contaminantes químicos, biológicos o físicos que causen daño a los recursos hidrobiológicos o a su medio, será sancionado con multa (…) y con la pena de presidio menor en su grado medio a máximo (Ley 18.892, Art.101; Ley 19.079, Art.1º, Nº 134 y Nº 135; Ley 21.358, reemplaza la palabra mínimo por medio). En caso de no comprobarse el daño a los recursos hidrobiológicos o a su medio a que refieren los incisos anteriores, se aplicará presidio menor en su grado mínimo (Ley 21.358, agrega incisos segundo y tercero). Es decir, que la Ley chilena, como tantas otras, le asigna una mayor gravedad, el provocar daños a las especies o al medio ambiente a través de estos medios, asignándosele penas de prisión, que entendemos necesarias pese a las limitaciones de la CONVEMAR al respecto. Es un tema que está en discusión, al menos en lo referente al daño a las especies, porque las prácticas de PESCA ILEGAL pueden ser muy depredadoras, al punto de poner en riesgo la sostenibilidad de las especies.

Buque armada Chile controlando pesca de un potero chino (Foto: Armada Chile)

Del mismo modo, el Artículo 135 bis sanciona con pena de presidio mayor en su grado mínimo y comiso al que dé muerte o realice actividades de caza o captura de un ejemplar de cualquier especie de cetáceos; del mismo modo, «al que tenga, posea, transporte, desembarque, elabore o efectúe cualquier proceso de transformación, así como comercialice o almacene estas especies vivas o muertas o parte de estas será sancionado con la pena de comiso y presidio menor en su grado medio…». 

También se aplica prisión de grado mínimo a máximo, según corresponda, al que instala o use artes de pesca  en las aguas terrestres del territorio nacional (Artículo 136º ter); el procesamiento, el apozamiento, la transformación, el transporte, la comercialización y el almacenamiento de recursos hidrobiológicos vedados, y la elaboración, comercialización y el almacenamiento de productos derivados de éstos (Artículo 139º; 740 Ley 19.079, Art.1º, Nº 142; Ley 21.132, reemplaza artículo 139); el que realiza actividades extractivas de recursos bentónicos sin ser titular de derechos (139º bis). El que procese, elabore o almacene recursos hidrobiológicos o productos derivados de ellos, respecto de los cuales no acredite su origen legal, y que correspondan a recursos en estado de colapsado o sobreexplotado (Artículo 139 ter; Ley 21.132, intercala artículo 139 ter); los reincidentes al Artículo 119 (Artículo 140º; Ley 19.079, Art.1º, Nº 142). En este punto entendemos que no sería necesario que los recursos se encuentren colapsados o sobreexplotados, para que esta pesca sea considera ilegal. La penalización de la falta de certificación del origen y la trazabilidad son puntos centrales para erradicar la PESCA ILEGAL.  

Es muy interesante lo que regula el artículo 162º del Título XIII donde se prohíbe la operación de buques que califiquen como fábrica o factoría en el mar territorial y ZEE de Chile (Ley 19.079, Art.1º, Nº 150), salvo en pesquerías que no hayan alcanzado plena explotación donde se podrá aprobar la operación de estos buques, por plazos fijos, al oeste de las 150 millas marinas medidas desde las líneas de base, y al sur del paralelo 47º00' de latitud sur por fuera de las líneas de base rectas, sin que habilite a las personas autorizadas a exigir el otorgamiento de nuevas autorizaciones o permisos cuando las pesquerías se declaren en estado de plena explotación. Es evidente que esta norma promueve la pesca con buques de gran porte y procesadores en aguas linderas a alta mar o en esta y resguarda para buques fresqueros o similares el mar territorial y la ZEE, cuestión que favorece la captura de las especies migratorias por parte de Chile, lo que se complementa con el Artículo 165º que indica que el Ministerio en consulta con el de Relaciones Exteriores «…podrá establecer normas de conservación y manejo sobre aquellas poblaciones comunes o especies asociadas existentes en la ZEE y en la alta mar. Dictadas que sean estas normas podrá prohibirse o regularse el desembarque de capturas o productos derivados de éstas, cuando éstas se hayan obtenido contraviniendo dichas normas» (Ley 19.079, Art.1º, Nº 154) y, «Lo dispuesto en el inciso precedente podrá hacerse extensivo respecto de las especies altamente migratorias (…) Asimismo (…) podrá prohibir el desembarque, abastecimiento y cualquier tipo de servicios directos o indirectos a embarcaciones en puertos de la República y en toda la ZEE y mar territorial, cuando existan antecedentes que hagan presumir fundadamente que la actividad pesquera extractiva que realicen esas naves afecta los recursos pesqueros o su explotación por naves nacionales en la ZEE» y es evidente que la pesca en alta mar por parte de buques sin control de los Estados de pabellón y sin acuerdo con el Estado ribereño provoca un daño al ecosistema y consecuentemente a los recursos de la ZEE y debe tipificarse de PESCA ILEGAL. Entendemos, sin embargo, que podría autorizarse el desembarco, proceder a la inspección y a las correspondientes sanciones y decomiso de buques y materias primas y, eventualmente iniciar el sumario correspondiente, para aplicar sanciones penales y prisión a los responsables, si diera lugar.   

Finalmente el Artículo 170º faculta al Ministerio, en consulta con el de Relaciones Exteriores, a establecer con los países con fronteras marítimas y lacustres con Chile a establecer medidas de administración en áreas limítrofes sobre recursos hidrobiológicos compartidos (Ley 19.079, Art.1º, Nº 156) y será, conforme el Artículo 172º, la Armada Nacional junto a la Subsecretaria, quien lleve la relación de las actividades pesqueras que se realicen en el área definida como Mar Presencial, en virtud de los tratados y acuerdos básicos internacionales que se realicen o se hayan realizado al respecto (Ley 19.080, Art.1º, letra f).

La Ley de Pesca de Chile es a nuestro juicio una ley que si bien podría perfeccionarse cuenta con suficientes elementos para tratar de reducir la PESCA ILEGAL.

Dr. César Augusto Lerena

Experto en Atlántico Sur y Pesca – Ex Secretario de Estado

Presidente de la Fundación Agustina Lerena1 

Presidente Centro de Estudios para la Pesca Latinoamericana (CESPEL)2. 

Autor de “Pesca Ilegal y Recursos Pesqueros Migratorios Originarios de los Estados Ribereños de Latinoamérica y El Caribe” (2022)

(1) Fundada el 21/10/2002; (2) Fundada el 2/4/1989

Septiembre de 2022 (ISBN 978-987-29323-9-8)


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